• Главная
•     
• Мероприятия
•     
• Автоматизация делопроизводства и электронный документооборот в Федеральных органах власти. Опыт Совета Федерации и Государственной Думы
•     
• "Существует ли нормативная база для создания "безбумажного офиса"?

"Существует ли нормативная база для создания "безбумажного офиса"?"

Тихонов Владимир Иванович - ведущий научный сотрудник Московского городского объединения архивов, сотрудник ВНИИДАД, к.и.н.

1. В настоящее время в органах государственной власти и организациях появляется все больше компьютерных систем, автоматизирующих процессы документационного обеспечения управленческой, финансовой, производственной и иной деятельности. Иногда документы, возникающие в таких системах, создаются и хранятся исключительно в электронной форме, в связи с чем у лиц, ответственных за ДОУ, нередко возникают вопросы о правомочности ведения документации в таком виде.

2. Между тем, ни один правовой нормативный акт РФ напрямую не запрещает создание и хранение документов исключительно в электронной форме. Напротив, ряд законов и нормативов уравнивает бумажные и электронные документы в правах. Это относится, например, к платежным поручениям в банковской сфере (1), к срокам хранения управленческих и финансовых документов (2), к форме представления регистрационно-контрольных карточек (3). Однако ограничения на распространение электронных форм все же существуют, но проявляются они косвенным образом при выполнении нормативов, регламентирующих процедуры оформления и обеспечения сохранности документов.

3. В первую очередь, ограничения связаны с необходимостью аутентификации документов. Основным реквизитом подавляющей части документов является собственноручная подпись уполномоченного лица, которая к тому же иногда должна быть заверена печатью организации. Только при их наличии документ может считаться подлинником. Технологии электронных аналогов собственноручной подписи развиваются с 70-х годов прошлого века, однако, проверка подлинности электронной подписи всегда была сложной и дорогостоящей процедурой. Закон "Об электронной цифровой подписи" не намного ее упростил. ЭЦП - еще долгое время будет "дорогим удовольствием" для многих организаций. Но главное не в этом, а в том, что с правовой, процедурной и технологической точек зрения, верификация подлинности ЭЦП может стать проблематичной уже через год-полтора после подписания электронного документа, а через 5-10 лет - стать вообще нереальной. Подлинность документов с ЭЦП длительного срока хранения может быть подвергнута сомнению.

4. Повторюсь: в настоящее время нет правовых актов, которые запрещали бы подписывать электронные документы длительного срока хранения (4) с помощью ЭЦП без одновременного создания их дубликата на бумаге. Однако при наличии таких документов конфликтные ситуации неизбежны. Разрешение они могут найти или в суде, или в специальных правовых нормативных актах. Вероятнее всего решение будет в пользу того, чтобы обязательно создавать бумажные дубликаты (или специально заверенные копии) электронных документов с ЭЦП длительного срока хранения. В таком случае весь накопленный к этому моменту массив электронных документов придется переводить на бумагу. Поэтому руководителям организаций и органов власти нужно тщательно взвесить все "за" и "против" перед тем как дать распоряжение о хранении важных документов только лишь в электронной форме.

5. Что касается электронных документов с незначительными сроками хранения, то процедура их аутентификации с помощью ЭЦП уже достаточно отлажена и не требует дополнительного дублирования на бумаге.

6. Другое формальное препятствие для перехода к безбумажному делопроизводству - требование некоторых нормативов о создании документов на специальных бумажных бланках (обычно с гербами или эмблемами). Это требование относится к некоторым видам финансовых документов и документов по личному составу, к ОРД и служебной корреспонденции федеральных органов исполнительной власти (5). Однако для большей части документов организаций, предприятий и учреждений, особенно негосударственной формы собственности, таких жестких требований не существует. Достаточно локального нормативного акта организации для введения форм внешнего представления электронных документов.

7. Существует ряд документов, содержание которых не требуется ни удостоверять подписью, ни оформлять на специально установленных бланках. Речь идет о документах информационно-справочного характера: регистрационно-контрольных карточках, журналах регистрации и т.п. Чаще всего их формуляр и состав реквизитов утверждают в самих организациях распоряжениями руководства. Уже сейчас многие организации полностью отказались от бумажной формы ведения этих документов, имея разнообразные документальные поисковые информационные системы и базы данных. Это происходит даже с тем информационно-справочным аппаратом, которому нормативами назначены продолжительные и постоянные сроки хранения, например, с РКК распорядительных и нормативных документов организаций.

8. Особые ситуации возникают при передаче документов на государственное хранение в архивы. На архивное хранение могут приниматься не только документы государственных организаций, но и частных. Например, при ликвидации последних в гос.архивы должны поступать организационно-распорядительная документация и документы по личному составу. Отмечены случаи, когда при ликвидации некоторых организаций отмеченные виды документов обнаруживались исключительно в электронном виде (6). В соответствии с "Перечнем типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения" при отсутствии подлинников на хранение принимаются заверенные копии документов (7). Обычно архивные инстанции заставляют ликвидационные комиссии распечатывать и заверять приказы, распоряжения, лицевые счета, личные карточки сотрудников и т.п. Однако с точки зрения подлинности документов, нет никакой разницы между переносом такой информации на бумагу и ее записью на электронный носитель, недопускающий изменения данных. Вся проблема заключается в неподготовленности государственных и муниципальных архивов к приему и обеспечению сохранности документов на электронных носителях. Существуют определенные сомнения в возможности обеспечить доступ к документам через 2-3 десятилетия.

8. Между тем, представления о том, что в электронные документы (без ЭЦП) внести изменения легче, чем в бумажные, давно устарели. Запись электронных файлов на неперезаписывающие оптические диски, удостоверение документов в соответствии с ГОСТ 6.10.4-84 и ГОСТ 28388-89 (8), включение в удостоверяющие листы заводского номера диска и количественных характеристик файлов делает успешную фальсификацию электронных документов практически невозможной. По крайней мере, степень защиты таких документов на порядок выше, чем заверенных копий (распечаток). Единственная проблема для архивов заключается в разработке методик аутентичного перевода электронных документов на новые технологические платформы (с целью обеспечения доступа к ним новых поколений пользователей) и в нормативном обеспечении этих миграций. Нормативно-методическая нерешенность этой проблемы ставит под сомнение необходимость и возможность быстрого отказа от бумажной формы создания и хранения документов, предполагающих продолжительные (более 10 лет) сроки хранения.

9. Итак, приходится признать, что хотя с точки зрения современного российского законодательства, никаких запретов для создания полностью "безбумажного офиса" не существует, с практической точки зрения, бумажные документы еще долго будут накапливаться в кабинетах и архивах государственных и негосударственных организаций.