• Главная
•     
• Мероприятия
•     
• Электронный документооборот в управлении бизнес-процессами
•     
• материалы к конференци
•     
• "Нормативно-методические основы и проблемы организации электронного документооборота в организациях"

Нормативно-методические основы и проблемы организации электронного документооборота в организациях

Новый, XXI век продолжает демонстрировать высокие темпы развития науки и техники, глобализации экономики и изменчивости общественно-политической среды. Но даже на их фоне прогресс компьютерной техники и информационных технологий выглядит весьма впечатляющим. Это относится и к проникновению информационных технологий в работу делопроизводственных служб. Применение компьютерных систем, автоматизирующих процессы документационного обеспечения управленческой, финансовой, производственной и иной деятельности, стало обычным явлением в работе государственных и негосударственных организаций. Иногда документы, возникающие в таких системах, создаются и хранятся исключительно в электронной форме, в связи с чем у лиц, ответственных за ДОУ, нередко возникают вопросы о правомочности ведения документации в таком виде.

Нужно отметить, что ни один правовой нормативный акт РФ напрямую не запрещает создание и хранение документов исключительно в электронной форме, тем более документов негосударственных организаций [1]. Напротив, ряд законов и нормативов уравнивает бумажные и электронные документы в правах:

• Гражданский кодекс Российской Федерации (1994) допускает "в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон" использование при совершении сделок "факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи" (ст. 160, п. 2).
• ФЗ "Об электронной цифровой подписи" (2002) призван модернизировать и упростить эти процедуры. Он законодательно вводит понятие "электронной цифровой подписи (ЭЦП)" как реквизита электронного документа при его использовании в системах и сетях общего пользования, а также регламентирует деятельность удостоверяющих центров по организации инфраструктуры открытого ключа подписи.
• ФЗ "О бухгалтерском учете" (1996, редакция от 30.06.2003 г.) допускает ведение бухгалтерского учета в электронной форме: регистры бухгалтерского учета (в том числе лицевые счета работников) могут вестись "в виде машинограмм, полученных при использовании вычислительной техники, а также на магнитных лентах, дисках, дискетах и иных машинных носителях" (ст. 10); при наличии технических возможностей и с согласия пользователей бухгалтерской отчетности, "организация может представлять бухгалтерскую отчетность в электронном виде" (ст. 13); бухгалтерская отчетность может быть "передана по телекоммуникационным каналам связи" (ст. 15).
• Налоговый Кодекс Российской Федерации (2000) предполагает подачу налоговой декларации "на бумажном носителе или в электронном виде" (ст. 80, п. 2).
• Министерство по налогам и сборам с 2002 г. разрешило подачу налоговой декларации исключительно в электронном виде [2].
• В ряде случаев распоряжения министерства финансов и положения Центрального банка России позволяют отказаться от бумажной формы документов, что, например, относится к платежным поручениям в банковской сфере [3].
• Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (2002) допускает представление в качестве письменных доказательств документы, подписанные ЭЦП или иным аналогом собственно ручной подписи (ст. 75). Практика арбитражных судов по рассмотрению электронных документов в качестве доказательств в дальнейшем может быть легко перенята судами общей юрисдикции.
• Таможенный кодекс Российской Федерации (2003) устанавливает, что "документы, необходимые для таможенного оформления, могут быть представлены в форме электронных документов" (ст. 63, п. 8; см. также ст. 72, п. 3, ст. 81, п. 7, ст. 102, п. 4, ст. 124, п. 1 и т.д.);
• Трудовой кодекс Российской Федерации (2003) не исключает ведения кадровой документации в электронном виде (ст. 86, п. 6).
• Равноправие бумажных и электронных документов просматривается в нормативах, относящихся к срокам хранения управленческих и финансовых документов [4] и к форме представления регистрационно-контрольных карточек [5].

Дополнительный импульс развитию информационных технологий и переводу документации в электронный вид в нашей стране должна придать федеральная целевая программа "Электронная Россия на 2002-2010 годы" (2002) [6]. Напомню, что в программе поставлена цель довести "долю безбумажного документооборота" в среднем до 65% внутри ведомств и до 40% в межведомственном обороте.

И все же ограничения на распространение электронных форм документов существуют. Причем для внешнего документооборота они гораздо более жесткие, чем для внутреннего. Связаны эти ограничения с требованиями к оформлению и хранению документов и могут проявиться не сразу, а ходе административного или судебного разбирательства конфликтных ситуаций в сфере бизнеса, менеджмента, служебных и трудовых отношений.

По большому счету любая негосударственная организация может самостоятельно вводить собственные требования к оформлению документов, особенно внутреннего характера. Органы власти и государственные организации в этом отношении сильно ограничены нормативными актами вышестоящих инстанций. Но даже частным фирмам и предприятиям следует учитывать несколько существенных моментов, связанных с документированием своей деятельности и отношений с партнерами.

В первую очередь, ограничения на электронные формы связаны с необходимостью аутентификации документов. Основным реквизитом подавляющей части документов является собственноручная подпись уполномоченного лица, которая к тому же иногда должна быть заверена печатью организации. Только при их наличии документ может считаться подлинником. Это практически непреодолимое препятствие для хранения исключительно в электронном виде некоторых видов исходящих и входящих документов, даже если они подписаны с помощью ЭЦП.

Технологии электронных аналогов собственноручной подписи развиваются с 70-х годов прошлого века, однако, проверка подлинности электронной подписи была и остается сложной и дорогостоящей процедурой. Закон РФ "Об электронной цифровой подписи" не намного ее упростил. ЭЦП еще долгое время будет "дорогим удовольствием" для многих, в том числе негосударственных организаций. Но главное то, что ЭЦП - недолговечный реквизит электронного документа. С правовой, процедурной и технологической точек зрения, проверка подлинности ЭЦП может стать проблематичной, если вообще реальной, процедурой через 5-10 лет после подписания. Подлинность документов с ЭЦП длительного срока хранения может быть подвергнута сомнению или опровергнута в судебном порядке.

В настоящее время нет правовых актов, которые бы запрещали подписывать электронные документы длительного срока хранения с помощью ЭЦП без одновременного создания их дубликата на бумаге. Однако при наличии таких документов конфликтные ситуации с внешними организациями неизбежны. Разрешение они могут найти или в судебных постановлениях, или в специальных правовых нормативных актах. Возможно, что решение будет в пользу того, чтобы обязательно создавать бумажные дубликаты (или специально заверенные копии) электронных документов с ЭЦП длительного срока хранения. В таком случае весь накопленный к этому моменту массив электронных документов придется переводить на бумагу. Поэтому руководителям организаций нужно тщательно взвесить все "за" и "против" перед тем как дать распоряжение о хранении важных входящих и исходящих документов только лишь в электронной форме.

Что касается электронных документов с незначительными сроками хранения, то процедура их аутентификации с помощью ЭЦП уже достаточно отлажена (например, в банковской сфере) и не требует дополнительного дублирования документа на бумаге.

Другое формальное препятствие для перехода к безбумажному делопроизводству - требование некоторых законов к созданию документов на специальных бумажных бланках (обычно с гербами или эмблемами). Это требование относится к некоторым видам уставных, финансовых документов, документов по личному составу, нотариально заверенным документам и т.п. Однако для большей части документов организаций негосударственной формы собственности таких жестких требований не существует. Достаточно локального нормативного акта для введения форм внешнего представления электронных документов, в первую очередь, внутреннего характера. Также по решению руководства организации некоторые виды входящей документации (например, копии распорядительных и нормативных документов вышестоящих организаций, информационные и деловые письма) могут приниматься к рассмотрению и исполнению только в электронном виде.

Существует ряд документов, содержание которых не требуется ни удостоверять подписью, ни оформлять на специально установленных бланках. Речь идет о документах информационно-справочного характера: регистрационно-контрольных карточках, журналах регистрации и т.п. Чаще всего их формуляр и состав реквизитов утверждают в самих организациях распоряжениями руководства. Уже сейчас многие организации полностью отказались от бумажной формы ведения этих документов, имея разнообразные документальные информационные системы и базы данных.

Особого рассмотрения заслуживает кадровая документация. Статьи трудового кодекса в отношении документов в электронной форме настолько расплывчаты, что допускают прямо противоположные толкования. Например, п. 6 ст. 86 кодекса предполагает, что "при принятии решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или электронного получения". Это положение можно трактовать как значительное ограничение при создании кадровой документации исключительно в электронном виде, потому что большинство этих документов так или иначе могут быть использованы "при принятии решений, затрагивающих интересы работника" [7]. В то же время документы, которые оформляют принятие решений (приказы по личному составу и лицевые счета работников) могут создаваться и храниться только в электронном виде.

В другой трактовке указанной статьи трудового кодекса отмечается то, что в ней вообще не говориться о документах, тем более о необходимости создавать кадровую документацию обязательно на бумажной основе. А так как кадровые документы циркулируют в рамках внутреннего документооборота, то, по мнению некоторых правоведов, ничто не запрещает держать их исключительно в электронной форме, в составе информационных систем и баз данных организации. Главное, чтобы организация в любой момент могла доказать достоверность и неизменность своих электронных документов.

В принципе, отмеченная трактовка законоположений распространяется на любой вид внутренних документов организации. Если они включены в состав базы данных, которая надежно администрируется, и если существуют надежные гарантии неизменности электронных документов, то любой суд примет выписку их этой базы данных (на бумажном носителе) в качестве письменного свидетельства и судебного доказательства. Вся проблема заключается только в правильной организации внутреннего электронного документооборота.

Какие же локальные нормативные акты и методические документы должны существовать в организации, чтобы обеспечить правовую основу электронного документооборота? Перечислим те из них, в которых должно быть отражено создание и использование электронных документов [8]:

- приказы руководства организации о разработке и принятии в эксплуатации информационной системы, в рамках которой должен осуществляться электронный документооборот, с перечислением задач и функций этой системы;

- приказ руководства организации о введении электронного документооборота, с определением полномочий должностных лиц и указанием на то, что какие виды электронных документов и при каких условиях должны приниматься работниками к рассмотрению и исполнению;

- перечень документов, выполняемых и используемых в электронной форме, в том числе, исключительно в электронной форме;

- номенклатура дел организации;

- положение о внутреннем распорядке организации;

- положение о защите персональных данных работников;

- инструкция по делопроизводству организации;

- альбом форм электронных документов, с представлением их экранных форм и форм при распечатке на бумаге;

- положения о структурных подразделениях организации;

- должностные инструкции работников;

- руководства пользователей информационной системой.

Однако формирование правовой базы электронного документооборота - это половина дела. Необходим следующий этап - создание надежной системы долговременного хранения электронных документов, включающей в себя как технологические, так и организационные мероприятия. Это особенно важно при демонстрации достоверности делопроизводственных процессов и аутентичности электронных документов в информационной системе организации. У оперативного и архивного хранения электронных документов свои правовые, нормативные и методические основания. Но рассмотрение этих вопросов уже выходит за рамки нашей темы и отведенного регламентом времени на выступление.

[1] К слову сказать, существует не так много видов документов, которые законодательство РФ предписывает создавать и хранить частным и другим негосударственными организациям. Это, главным образом, уставные и финансовые документы и документы, связанные с трудовыми отношениями.

[2] См.: "Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи", утвержденный приказом МНС России от 02.04.2002 N БГ-3-32/169.

[3] См.: Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С.27.

[4] См.: Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С.8; Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. С.6.

[5] См.: Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. М., 2001. пп. 1.4, 7.1.6.

[6] Постановление Правительства Российской Федерации N 65 от 28 января 2002 г.

[7] Трудовая книжка, аттестат или диплом об образовании, карточка по учету Т-2, документы по аттестации, заявления работника, табели, записки-расчеты, акты о выполнении/невыполнении работ, акты о нарушении трудового распорядка, отчеты о выполнении работ, объяснительные работника и т.п.

[8] Безусловно, все эти документы должны вводиться приказом или распоряжением руководства организации.