Главная Контактная информация Карта сайта

Тел./факс: +7 (499) 237-2271
Английская версия
 


Храмцовская Наталья Александровна, ведущий эксперт по управлению документацией компании «Электронные Офисные Системы», член «Гильдии Управляющих Документацией» и ARMAInternational.

В настоящее время в Российской Федерации начали осуществляться такие крупные общегосударственные проекты, имеющие принципиальное значение для будущего страны, как построение «электронного правительства» и информационного общества. «Электронное правительство» - это на 90% электронный документооборот, и, кроме того, в обоих проектах большое значение придается улучшению взаимодействия различных ведомств при решении важнейших задач государственного управления, а также при оказании государственных услуг, особенно в электронном виде.

Реализация этих проектов, нацеленных на сохранение и укреплений Россией своих позиций в 21-м веке, невозможна без современного эффективного межведомственного взаимодействия. Межведомственное взаимодействие является ключевым элементом при решении задач повышения эффективности национальной экономики, укрепления военного и научно-технического потенциала, борьбы с терроризмом, повышения социальной и политической стабильности общества.

Именно поэтому программы налаживания межведомственного электронного взаимодействия (МЭВ), документооборота (МЭДО) и т.д., обречены в конечном итоге на успех, несмотря на все неизбежные на этом пути проблемы и отдельные неудачи. Руководство страны также прекрасно понимает, что реализация всех многомиллиардных программ построения «информационного общества» начинается с эффективного многократного использования государственной информации.

Так, в Законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» уже предусмотрено, что вся необходимая для оказания государственной услуги информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, будет передаваться ими друг другу самостоятельно - из этого информационного взаимодействия организации и граждане должны быть исключены. Эти положения вступают в силу с 1 июля 2011 года.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

Статья 7. Требования к взаимодействию с заявителем

Органы … не вправе требовать от заявителя:

1) предоставления документов и информации …, предоставление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, …;

2) предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих … услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, … (вступает в силу 1 июля 2011 г.);

3) осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, … (вступает в силу 1 июля 2011 г.).

Текущее состояние дел

В 2009-2010 годах Правительством РФ принято несколько важных решений по организации межведомственного электронного взаимодействия. Это, прежде всего, следующие постановление Правительства:

· «Положение о системе межведомственного электронного документооборота» (утв. постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754)

· «Технические требования к организации взаимодействия системы МЭДО с СЭД федеральных органов исполнительной власти» (утв. распоряжением Правительства РФ от 2 октября 2009 г. № 1403-р)

· «Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697)

Распоряжением Правительства РФ №1475-р от 15 октября 2009 г. в качестве единого национального оператора инфраструктуры электронного правительства выбрано ОАО «Ростелеком».

На заседании Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления 13 июля 2010 г. утвержден «Системный проект формирования в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства».

Эти решения пока что не привели к кардинальным сдвигам в решении задачи налаживания современного межведомственного документооборота. Помимо организационных проблем, требуется решить и целый ряд других вопросов. Министр связи и массовых коммуникаций РФ Игорь Щеголев, давая в апреле 2010 года интервью онлайн-газете iToday.ru, сетовал на то, что «в различных ведомствах и регионах программное обеспечение систем электронного документооборота разное, поэтому задача интегрировать документооборот – не из простых. Надо ведь обеспечить еще и сохранность информации, и есть очень серьезные требования к безопасности. Поэтому этот процесс не такой быстрый, как нам бы всем хотелось[1]

Таким образом, сейчас в стране создаются две государственные системы межведомственного взаимодействия: МЭДО и СМЭВ, и эту работу курируют два разных ведомства (соответственно, Федеральная служба охраны и Минкомсвязи).

Система Межведомственного электронного документооборота (МЭДО)

Проект создания системы МЭДО выполняется в течение нескольких лет, и уже достигнуты определенные результаты. На первом этапе проекта ставилась задача передачи документа, контроля срока его исполнения и получения ответа от ведомства. Сейчас начата пилотная стадия второго этапа, на котором планируется реализовать возможность контроля отравителем процесса прохождения документа в ведомстве-получателе.

Первоначально планировалось до конца 2010 года подключить к МЭДО все федеральные ведомства. Однако пока что подтверждающей это информации из государственных органов не поступало.

Анализ проекта МЭДО показывает, что основной его идеологии являются обеспечение взаимодействия разнородных систем путем преобразования форматов. Для передачи документов и их метаданных используется стандартный внутренний формат. Применение специальных шлюзов и адапторов позволяет существенно автоматизировать взаимодействие ведомственных СЭД с МЭДО. Всё это сейчас отрабатывается в тестовом режиме.

Использование защищенной электронной почты в качестве средства доставки сообщений МЭДО - на сегодняшний день самое оптимальное технологическое решение, но возможны и другие решения, например, помещение сообщений на некий сервер с онлайн доступом.

Взаимодействие на основе защищенной электронной почты в мире достаточно популярно, в первую очередь потому, что оно позволяет быстро создать работающую систему, использующую простые и понятные людям технологии, и имеющую достаточно большой потенциал для последующего развития. Очень важно, что система МЭДО уже заработала, и участники проекта почувствовали отдачу.

Компания «Электронные офисные системы» участвует в создании МЭДО с самого начала проекта. В частности, разработанный компанией адаптор к СЭД «Дело» функционирует уже в промышленном режиме.

Дальнейшее развитие МЭДО включено в государственную программу Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р). Среди Целевых индикаторов и показатели государственной программы есть и такой: «18. Доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота». К 2015 году планируется довести этот показатель до 70%.[2]

Количество федеральных органов государственной власти, осуществляющих обмен электронными образами документов с использованием межведомственной системы электронного документооборота без дублирования на бумажном носителе (за исключением документов, создание которых в бумажном виде является обязательным) планируется довести до:

· 45 единиц - в 2011 году;

· 65 единиц - в 2012 году;

· 85 единиц - в 2013 году;

Доля безбумажного электронного документооборота в общем объеме документооборота:
10 процентов - в 2011 году;

· 20 процентов - в 2012 году;

· 35 процентов - в 2013 году.[3]

Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)

Согласно Постановлению Правительства, Минкомсвязи необходимо в трехмесячный срок запустить систему СМЭВ в эксплуатацию, утвердить технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе и обеспечить их публикацию на едином портале госуслуг.

Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697)

6. Основными функциями системы взаимодействия являются:

а) обеспечение передачи запросов, иных документов и сведений, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и поданных заявителями через единый портал, в подключенные к системе взаимодействия информационные системы органов и организаций, обязанных предоставить испрашиваемые государственные (муниципальные) услуги;

б) обеспечение обмена электронными сообщениями между органами и организациями, информационные системы которых подключены к системе взаимодействия, при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций;

в) обеспечение передачи на единый портал запросов, иных документов и сведений, обработанных в информационных системах органов и организаций, а также информации о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных или муниципальных услуг и результатах их предоставления.

В новостях за 16 сентября 2010 г. пресс-служба Минкомсвязи сообщила: «В настоящее время СМЭВ успешно функционирует. В ближайшее время Минкомсвязи введет систему в промышленную эксплуатацию. Уже сейчас через нее оказываются приоритетные государственные услуги органов власти, определенные РПРФ №1555 и доступные через единый портал государственных услуг»[4]. На этом победные реляции о СМЭВ закончились, и в течение двух месяцев никакой новой информации о ходе реализации проекта на федеральном уровне не поступало.

Развитие СМЭВ также включено в государственную программу Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р).

Перспективы развития межведомственного взаимодействия

Создаваемые ныне межведомственные системы в основном нацелены на автоматизацию существующей переписки между госорганами, которая идет между их высшими руководителями. Это необходимый и важный, но лишь первый робкий шаг вперед. Главной задачей, которую придется решать в ближайшее время, является «стыковка» ведомственных деловых процессов и ведомственных информационных инфраструктур.

Первым естественным этапом автоматизации является перевод с электронный вид существующего документооборота, включая многочисленные справки и сводки. Следующим этапом является отказ от этих справок, и переход на взаимодействие посредством коллективного оперативного использования общегосударственных информационных систем и ресурсов (регистров, реестров, баз данных и т.п.). Как и во взаимоотношениях с организациями и гражданами, справочную работу следует уже не автоматизировать, а делать ненужной и истреблять.

Стоит отметить, что сейчас на Западе (да и у нас в России тоже) начинает широко пропагандироваться внедрение в государственное управление идеологии, методов и технологий «веб 2.0», направленных на более широкое и часто неформальное взаимодействие государственных служащих как между собой, так и с «внешним миром», в том числе с использованием социальных сетей. На мой взгляд, к этой идее нужно относиться критически, поскольку такие методы работы подрывают существующую в организации субординацию, и не очевидно, что это во всех случая пойдёт на пользу. В то же время есть надежда на то, что «давление» этих идущих с Запада идей заставит наше государство постепенно уходить от жесткой «вертикали» в работе государственных ведомств, и больше делегировать полномочия на уровень руководителей среднего звена, предоставляя им, в том числе, и право внешней переписки в пределах этих полномочий.

Такой же эффект делегирования полномочий может иметь и более широкое применение workflow-средств для автоматизации деловых процессов в целом и работы с документами в частности.

Подобное широкое делегирование полномочий, как показывает зарубежный опыт, может существенно изменить методы работы с документами в государственных органах и структуру межведомственного взаимодействия. Чем шире будут делегироваться полномочия, тем в большей степени обязанности по управлению документами будут ложиться на самих руководителей (включая формирование дел и установление сроков хранения документов). Результатом станет сокращение численности персонала служб документационного обеспечения управления, причём из них в первую очередь будут «вымываться» специалисты среднего звена. В службе ДОУ останется небольшое число технических работников, и несколько высококвалифицированных специалистов в области управления документацией, которые будут выполнять управленческие функции по организации работы с документами в организации.

Таким образом, можно предположить, что в будущем межведомственное взаимодействие будет осуществляться не через переписку первых лиц ведомств, а преимущественно через совместное использование федеральных реестров, а также через прямое взаимодействие руководителей среднего звена и исполнителей. Это самым существенным образом повлияет и на требования к системам, поддерживающим межведомственное взаимодействие, да и на требования к ведомственным СЭД.

Перспективы развития электронного документооборота

Как на этом фоне выглядят перспективы развития нашей сферы деятельности – электронного делопроизводства и документооборота?

На практике используется два основных подхода к организации электронного документооборота между ведомствами:

· Государственные органы работают в одной системе или применяют однотипные системы одного производителя. Это наиболее эффективный вариант, и уже есть опыт его применения в ряде российских регионов.

· Каждое ведомство использует собственную систему или системы, взаимодействие которые обеспечивается за счет соблюдения ряда стандартов, а также применения переходников/адапторов.

В нашем случае придется идти более трудоемким и рискованным вторым путем - стыковать разношерстные системы различных ведомств, поскольку снести всё, что уже накоплено ведомствами, и заменить на что-то новое, - и слишком дорого, и чревато параличом деятельности соответствующих государственных органов. Кроме того, придётся ещё и учитывать неодинаковый уровень и возможности ведомств.

Для такой «стыковки» необходимы единые правила взаимодействия, которые должно разработать государство. «В противном случае развитие информационных ресурсов органов власти будет осуществляться по принципам, определяемым их разработчиками, что повлечёт за собой невозможность данных систем обмениваться информацией, их несовместимость на федеральном и региональном уровне». Необходимо также: «… определение единых правил информационного взаимодействия в электронном виде между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; унификация и интеграция используемых систем»[5].

В Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 — 2020 годы) (утв. Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р) указывается, что «интеграция систем электронного документооборота органов государственной власти» буде вестись «на основе единого стандарта», - правда, не уточнено, какого именно.

Возможно, для России хорошей моделью, на которую можно было ориентироваться, могла бы стать, например, австрийская схема электронного документооборота и межведомственного взаимодействия, в которой применяется стандартизированный контейнерный формат для хранения и передачи документов. Формат стандартизирован на пяти уровнях: от элементарного, который поддерживает простейшую пересылку документа и его метаданных (например, по электронной почте) - и до наивысшего уровня, когда вместе с документом или группой документов передается и вся информация, необходимая для продолжения соответствующих деловых процессов.

Государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р) предусмотрено дальнейшее развитие законодательно-нормативной базы электронного документооборота. Среди «Основных мер правового регулирования, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)» (Приложение №8) предусмотрены:

· Разработка проекта федерального закона, регламентирующего вопросы создания и использования электронных документов, образующихся при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления административных процедур с использованием информационных технологий (Минкомсвязь России, Минэкономразвития России),

· Внесение изменений в отдельные нормативные правовые акты в целях обеспечения расширения внедрения электронного документооборота в работу органов государственной власти (ФСО России, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти).

 

Стандартизация в области межведомственного взаимодействия

Хотелось бы отметить, что компания «ЭОС» вопросам стандартизации уделяет большое внимание. Компания стала базовой организацией для деятельности подкомитета ПК6 (в составе технического комитета ТК459) – одного из двух в структуре Росстандарта, занимающихся вопросами управления документами. В подкомитете ведутся, в том числе, работы по стандартизации форматов обмена документами, и совсем недавно получил статус национального стандарта известный стандарт Гильдии – теперь это ГОСТ Р 53898-2010 «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению». Однако данное направление работы было бы желательно усилить, в первую очередь за счёт более активного участия в этой работе как разработчиков ПО, так и заинтересованных государственных органов. ПК6 – это та площадка, в рамках которой вполне реально организовать разработку сбалансированных стандартов, учитывающих интересы как государства, так и бизнеса.

 

Как мне кажется, спустя непродолжительное время всё-таки будут разработаны обязательные требования к СЭД, закупаемым государственными учреждениями, и, вероятно, будет создана система сертификации СЭД на соответствие таким требованиям. Такая практика существует в США, всё шире распространяется в Евросоюзе, о введении таких требовании уже говорят и в Украине.

Если говорить о текущем положении дел в мире в области требований к СЭД, то ситуация здесь довольно запутанная. Европейские типовые требования к системам управления электронными документами MoReq2 оказались сложными для сертификации, хотя никто не отрицает высокое качество этого документа. Из-за этого DLM-форум (спонсируемая Еврокомиссией организация, курирующая проект MoReq) инициировал создание нового варианта - MoReq2010, публикация которого планируется на начало 2011 года. Существуют также конкурирующие требования Международного Совета Архивов, являющиеся «перепевом» наработок в этой области 2001-2002 гг., которые в настоящее время завершают процесс стандартизации в ИСО и скоро получат статус международного стандарта. Так что у России есть возможность выбрать тот документ, на которые мы могли бы в дальнейшем опереться при разработке своего национального стандарта.

Заслуживает внимание и вопрос о работе с грифованной информацией, который пора уже решать, в том числе и путем разработки соответствующих дополнительных требований к СЭД и их использованию – как это сделано, например, в США.

Мы считаем, что заслуживает внимания разработка средств, упрощающая использование сложных технологий, на которых строится применение ЭЦП и инфраструктура открытых ключей.

Необходимо также не забывать и о ещё одном специфическом виде межведомственного взаимодействия – о взаимодействии с ведомственными и государственными архивами. Создание электронных архивов - очень сложная задача, однако без них невозможно использовать изначально электронные документы длительного и постоянного срока хранения (и, как следствие, оказание услуг в чисто электронном виде). Придется отказаться и от отношения к архивам, как к «кладбищам» ненужных документов, поскольку перевод архивной информации в электронный вид превращает архив в ценный ресурс, активно используемый в оперативной работе. Архивы постепенно будут превращаться в информационные центры, роль которых будет соизмерима с федеральными реестрами. Для обеспечения взаимодействия с ними требуются дополнительные усилия по стандартизации, прежде всего:

- Стандартизация форматов, пригодных для длительного хранения информации и документов, и их обязательное использование при создании документов длительного и постоянного срока хранения;

- Стандартизация метаданных документов, в том числе тех, которые необходимы архивам для обеспечения их долговременной сохранности, для понимания контекста создания и для поиска;

- Стандартизация методов среднесрочного и долговременного хранения документов, подписанных ЭЦП.

В этой связи стоит задуматься об использовании немецкой идеи создания двухуровневой системы архивного хранения документов государственных органов, включающей:

- Объединенный (промежуточный) архив для ведомственного хранения государственных электронных документов, когда основной контроль над документами осуществляют сами ведомства, но у архивистов есть возможность проводить работы, необходимые для обеспечения длительной сохранности документов, а также экспертизу ценности.

- Государственный электронный архив, куда, по итогам экспертизы ценности, передаются из «промежуточного» архива на постоянное хранение наиболее ценные документы министерств и ведомств.

 

Хотелось бы обратить внимание ещё на один важный момент: поскольку в межведомственном документообороте значительная часть документов является документами длительного и постоянного срока хранения, то, переходя на современные технологии, ни в коем случае нельзя забывать о существующих проблемах с обеспечением сохранности юридически значимых электронных документов. И хотя использование электронных подлинников или заверенных электронных копий бумажных документов полностью оправдано для ускорения и автоматизации оперативной работы, в ряде случаев полезно также изготовлять и сохранять бумажные подлинники или дубликаты этих же документов. Чрезмерное, непродуманное увлечение «электронизацией» может иметь тяжёлые последствия, в первую очередь связанные с риском невозможности доказать целостность и аутентичность документов спустя длительное время после их создания.

 

Заключение

Конечно, пока что проекты межведомственного электронного взаимодействия напоминают первые весенние ручейки, - это первые робкие шаги в нужном направлении. Однако очень скоро эти ручейки превратятся в полноводные реки. Работа предстоит большая, и её хватит на всех - и тем, кто создает и продает информационные системы для работы со структурированной информацией, и тем, кто поставляет программное обеспечение для межведомственного обмена неструктурированной и слабоструктурированной информацией.

Коммерческим структурам нужно активнее участвовать в этом процессе (МЭДО, шлюзы, стандартизация и т.п.), и не ждать, пока «грянет гром». Необходимо тесное сотрудничество государства и бизнеса, прежде всего в разработке требований к СЭД и других стандартов, поскольку у государства для самостоятельной подготовки таких документов не хватает специалистов-аналитиков высшего. Бизнес, в свою очередь, заинтересован в таком сотрудничестве с тем, чтобы выпускаемые стандарты не только не мешали, но и способствовали нормальной коммерческой деятельности.

По мере создания систем МЭДО идет ломка определенных стереотипов. Это процесс достаточно длительный и нелёгкий. Можно понять высказываемое рядом коллег недовольство темпами этого движения вперед, но, как мне кажется, темп взят правильный, поскольку люди в одночасье перестроиться не могут, и в тех же США процесс перехода на электронные методы работы занял около 10 лет. Да и изменение соответствующей законодательно-нормативной базы – не менее сложный и болезненный процесс. Поэтому менять технологии работы надо обдуманно, помня, что мы переходим не к чисто электронному, а к смешанному документообороту, и что бумажные документы (хотя их количество и будет сокращаться) предстоит использовать ещё очень долгое время.

 


 


[1] Интервью министра связи и массовых коммуникаций РФ Игоря Щеголева онлайн-газете iToday.ru., 20 апреля 2010 г., http://www.itoday.ru/36649.html

[2] См. Целевые индикаторы и показатели государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)». Приложение № 1 к государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)».

[3] См. Мероприятия государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», финансируемые за счет средств федерального бюджета в 2011 - 2013 годах. Приложение № 2

к государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)».

[4] Анна Афанасьева Правительство торопит Минкомсвязи, ComNews, 16 сентября 2010 года, http://www.comnews.ru/index.cfm?id=56041

[5] Выступление А.А. Жилкина, руководителя рабочей группы Государственного совета, на совместном заседании Государственного совета и Совета по развитию информационного общества, 23 декабря 2009 года, http://kremlin.ru/transcripts/6443



Члены
Гильдии Управляющих Документацией

     

Дистанционное обучение по образовательным программам
курсов повышения квалификации
  Лицензия № 039458   Государственная аккредитация № 0210

Наши слушатели

Курсы повышения квалификации руководителей, специалистов в сфере ДОУ и электронного документооборота, секретарей-референтов 
на 2019год.
Современные технологии в работе службы ДОУ
Современные технологии в работе секретаря-референта, помощника руководителя23-28 сентября 2019
21-26 октября 2019
18-23 ноября 2019
Современные технологии в работе с электронными документами


Полный перечень законодательных актов на CD
Законодательные, иные нормативные правовые акты, методические документы в сфере информации и документации до 2019 года.
Заказать